BENS PÚBLICOS

BENS PÚBLICOS

Há grande controvérsia doutrinaria sobre a definição de “bem público”.

Sob o aspecto legal, dispõe o art. 98 do CC:

São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Pela definição legal não estão incluídos os bens das empresas estatais, das concessionarias e permissionárias, consórcios públicos com personalidade de direito privado.

Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, bens públicos “são todos os bens eu pertencem às pessoas jurídicas de direito publico, isto é, Uniao, Estados, Municípios e Distrito Federal, respectivas autarquias e fundações de direito público (estas ultimas, aliás, não passam de autarquias designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público” (Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros, 27ª ed. p. 913).

A importância em classificar um bem como público guarda relação com o seu regime jurídico (conjunto de regras que irão norteá-lo).

Nos Tribunais Superiores prevalece o posicionamento segundo o qual os bens das entidades privadas prestadoras de serviços públicos submetem-se ao regime jurídico dos bens públicos.

O Superior Tribunal de Justiça vem admitindo a penhora de bens de empresas públicas (em sentido lato) prestadoras de serviço público apenas se estes não estiverem afetados à consecução da atividade-fim (serviço público) ou se, ainda que afetados, a penhora não comprometer o desempenho da atividade. Essa lógica se aplica às empresas privadas que sejam concessionárias ou permissionárias de serviços públicos (como ocorre no caso).

Portanto, os bens de empresas estatais afetados à sua finalidade pública não podem ser utilizados senão dentro das regras de direito público.

Classificação dos bens públicos

1.    Quanto à titularidade:

a.    Federais  

b.    Estaduais

c.    Distritais  

d.   Municipais

2.    Quanto à destinação:

a.    Bens de uso comum do povo: são bens destinados à utilização geral pelos indivíduos. Independe de consentimento individualizado por parte do Poder Público. O CC, em sua art. 103, dispõe que “O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. São exemplos: mares, estradas, calçadas, ruas.

b.    Bens de uso especial: são todos aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. São exemplos: escolas públicas, hospitais públicos.

c.    Bens dominicais: são os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito real ou pessoal de cada uma dessas entidades.  São exemplos: terras devolutas, dívida ativa, móveis inservíveis.

O parágrafo único do art. 99 do CC, assim dispõe:

Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Afetação e desafetação

Quando os bens públicos estão destinados a uma função pública, diz-se que estão afetados.  A afetação (ou consagração) é o ato pelo qual se confere a um bem determinada destinação publica. É a transformação de uma coisa em bem público.

Atenção: Um bem pode ser afetado para a categoria de uso comum ou para de uso especial, levando em consideração a finalidade, por exemplo, um imóvel particular é desapropriado para a instalação de uma creche ou para a construção de uma praça. No caso da creche o imóvel foi afetado para a condição de bem de uso especial. No caso da praça, para bem de uso comum.

     A afetação ocorre por:

·      Lei

·      Ato administrativo

·      Fato jurídico (afetação tácita).

Representando o processo inverso, a desafetação (ou desconsagração) é  o ato qual se retira de um bem a respectiva destinação pública, passando a integrar a categoria de bens dominicais.

A desafetação depende de lei ou ato administrativo,  é o que ocorre na situação da Administração Pública transferir determinado serviço de um prédio para outro, ficando o primeiro desligado de qualquer destinação.

Regime jurídico dos bens públicos

1.    Inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada)

Como regra geral, os bens públicos não podem ser alienados, ou seja, transferidos, como pode ser observado pela leitura do art. 100 do Código Civil:

Art. 100.  Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são  inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

A inalienabilidade representa uma característica relativa, pois, após observados alguns requisitos, poderão ser transferidos, conforme o art. 101 do Código Civil.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei

2.    Imprescritibilidade

Quando uma pessoa tem a posse de um bem por um tempo determinado, aliado a outros requisitos, poderá adquirir tal bem através de usucapião. No entanto, os bens públicos não podem ser usucapidos.

Inclusive, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu o entendimento na súmula 340:

 Desde a vigência do CC, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

     Representa característica absoluta.

3.    Impenhorabilidade

É incabível que se proceda à arrecadação judicial de bem público para pagamento de dívidas.

            Contudo, algumas decisões judiciais vem abrandando a impenhorabilidade dos bens públicos, ao permitirem o bloqueio de valores da Administração, conforme o Superior Tribunal de Justiça decidiu:

“É lícito ao magistrado determinar o bloqueio de valores em contas públicas para garantir o custeio de tratamento médico indispensável, como meio de concretizar o princípio da dignidade da pessoa humana e do direito à vida e à saúde. Nessas situações, a norma contida no art. 461, § 5º, do Código de Processo Civil deve ser interpretada de acordo com esses princípios e normas constitucionais, sendo permitida, inclusive, a mitigação da impenhorabilidade dos bens públicos” (REsp 909.752).

4.    Não oneração

O bem público não pode ser dado em garantia.

    

Como os bens públicos não podem ser alienados (como regra), não podem ser dado como garantia para o cumprimento de obrigações. O art. 1.420, do Código Civil estabelece que:

 Só aquele que pode alienar poderá empenhar, hipotecar ou dar em anticrese; só os bens que se podem alienar poderão ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca.

No entanto, a Constituição Federal prevê a possibilidade de garantia em duas hipóteses:

1.    Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (CF: art. 167, IV)

2.    Prestação de garantia à União (CF: art. 167,§4º)

Aquisição dos bens pela Administração Pública

A Administração Pública pode adquirir seus bens através de mecanismos de direito privado, como ocorre, por exemplo, através de:

·      Permuta

·      Recebimento em doação

·      Acessão

·      Herança

No entanto, pode adquirir através de modalidades de direito público, como ocorre, por exemplo, com a desapropriação.

Transferência (alienação) de bens públicos

Como afirmamos acima, a transferência dos bens públicos não podem ocorrer livremente. Tem alguns requisitos que devem ser observados. São eles:

·      Prévia desafetação

·      Demonstração do interesse público

·      Avaliação do bem

·      Autorização legal (quando imóvel da Administração Direta, Autarquia e Fundação)

·      Prévia licitação, como regra geral. Nos casos expressos em lei (art. 17, I e II, da lei 8.666/93) a licitação poderá ser dispensada.